A quoi bon se hâter de rembourser la «dette Covid», si c’est pour accumuler de nouveaux déficits courants et in fine de nouvelles dettes ? Dans une note publiée mardi, le Haut Conseil du financement de la protection sociale ouvre le débat, en attendant de l’approfondir dans son rapport de mars.
La formulation est sibylline: « La question de l’articulation entre la temporalité du remboursement de la dette sociale et le retour à l’équilibre des comptes courants apparaît […]comme un enjeu majeur », expose-t-il, en conclusion de son état des lieux des comptes sociaux. En pointillés, le Haut conseil interroge le choix du gouvernement d’éteindre la caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) en 2033, après avoir remboursé les 136 milliards d’euros de déficits sociaux dont le transfert a été voté l’été dernier.
Parmi ces transferts en cours et à venir, 92 milliards d’euros sont directement dus à l’épidémie de Covid et à ses suites, sur la période 2020-2023. Mais il faut s’attendre à un alourdissement du fardeau : « Au vu des trajectoires votées dans le cadre de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2021, ce quantum s’avère insuffisant pour couvrir les déficits anticipés sur ces quatre exercices (132,7 milliards d’euros), et encore plus si l’on prend en compte le déficit possible de 2024 (20,2 milliards d’euros), et les déficits probables qui seront observés sur les exercices suivants, le temps que la stratégie de retour à l’équilibre porte ses fruits », pointe le Haut conseil.
Un redressement de plus de dix ans
Chaque année, pour amortir la dette qui lui est confiée, la Cades consomme 18 milliards de recettes socio-fiscales (CSG, CRDS, versement du fonds de réserve des retraites). Celles-ci pourraient aussi bien servir à renflouer le compte courant de la Sécurité sociale, surtout dans un contexte de crise économique.
D’autant plus que le redressement financier devrait être extraordinairement long, avec un déficit de la Sécurité sociale estimé pour 2020 à 50,7 milliards d’euros . En élargissant la focale à l’ensemble des administrations de Sécurité sociale (avec les assurances complémentaires et l’assurance-chômage), les déficits sociaux s’élèveraient même à 72 milliards d’euros en 2020, soit 3,3 % du PIB. « Au plus fort des crises précédentes, le déficit hors Cades avait atteint 1% du PIB en 1993 et 1,4% en 2010 », rappelle le Haut conseil. En intégrant la Cades, structurellement excédentaire car les recettes qui lui sont affectées sont toujours supérieures à ses charges financières, cela ferait encore 58 milliards.
La situation intenable de l’assurance-chômage
Au passage, le Haut conseil s’inquiète de la «situation intenable» de l’assurance-chômage, dont le déficit (20,5 milliards d’euros) représente un tiers du déficit total, «alors que les dépenses de l’assurance-chômage représentent 8,5% des dépenses» des administrations sociales.
Les régimes complémentaires de retraite passeraient de 3 milliards d’excédents en 2019 à 5,1 milliards de déficit en 2020, plombés par l’Agirc-Arrco (-6,6 milliards). La solution immédiate pour ces régimes a consisté à ponctionner 12,7 milliards d’euros dans leurs réserves financières, dont le niveau a baissé de 8%.
Quant à la Sécurité sociale, le déficit pour 2020 est probablement moins élevé qu’attendu, du fait d’une moindre chute du PIB et de la masse salariale. Mais la perspective pour 2021 s’est assombrie: «L’hypothèse retenue pour la construction de ces prévisions supposait la « fin » de la crise sanitaire au moment de la bascule sur 2021», souligne le Haut conseil, qui pense que «les « bonnes » surprises possibles au titre de l’exercice 2020 pourraient ainsi être partiellement contrebalancées par une dégradation plus importante sur l’exercice 2021».
